В повестку саммита ЕС 14–15 декабря были включены два вопроса по Украине: начало переговоров о вступлении страны в ЕС и выделение Киеву очередного транша финансовой помощи размером в 50 млрд евро на ближайшие четыре года.

Еще летом 2022 года Украина получила статус кандидата на вступление в объединение, а в начале ноября 2023 года Еврокомиссия рекомендовала начать переговоры о вступлении в ЕС с Украиной, Молдовой и Боснией и Герцеговиной. Эту рекомендацию и должен был на завершившемся саммите утвердить Европейский совет. И хотя это лишь четвертый из девяти формальных этапов, которые необходимо пройти для вступления в ЕС, важна принципиальная позиция стран — членов объединения по вопросу принятия Украины.

В отношении этого вопроса ЕС не без труда, но проверку на единство выдержал: Украина перешла на следующий этап, приближающий ее ко вступлению в Евросоюз. Однако для принятия этого «исторического решения» Брюсселю в очередной раз пришлось пойти на уступки Виктору Орбану, премьер-министру Венгрии. А само голосование состоялось буквально без него: на вопросе по Украине канцлер Германии Олаф Шольц предложил Виктору Орбану «выйти за кофе», после чего 26 оставшихся участников заседания единогласно проголосовали «за».

Более того, подготовка и ход этого саммита показали, что единство ЕС в поддержке Украины разрушается теперь не только Венгрией. К «плохому парню Европы» присоединяется Словакия, к власти в которой пришел правый консервативный политик Роберт Фицо, и даже Австрия, пытающаяся балансировать между Москвой и Брюсселем по экономическим вопросам.

И нет никакой уверенности, что список этих стран будет сокращаться.

Рычаг Орбана

То, что с позицией Венгрии могут возникнуть сложности, было понятно задолго до «исторического саммита». Конфликт между Брюсселем и Будапештом длится почти десять лет, с того момента, как Виктор Орбан начал строить в Венгрии авторитарный режим. Лидеры ЕС осуждают нарушение верховенства права, ущемление свободы прессы и расцветшую в стране коррупцию и пытаются использовать финансовый инструмент, чтобы вернуть Венгрию на путь демократии.

В частности, Брюссель заморозил ранее выделенное Венгрии финансирование из европейских фондов, таким образом попытавшись сформировать рычаг давления. Это достаточно популярная тактика, которая использовалась ЕС и в отношении Польши, когда у власти там была партия «Право и справедливость», также пустившая страну по пути авторитарного отката.

Но в отношении Венгрии тактика рычага, по крайней мере пока что, не работает. Например, накануне саммита в стране приняли новый закон «о защите суверенитета». В соответствии с его требованиями создается специальная служба, которая будет заниматься расследованием «иностранного вмешательства» в политическую жизнь Венгрии. Принятый законопроект уже сравнили с российским законом об «иностранных агентах».

Сам же Орбан решил противопоставить ЕС свою тактику рычага, которую в Брюсселе называют попросту шантажом. С самого начала войны России в Украине Будапешт блокирует самые разные решения, ударяющие по интересам Кремля, — от отдельных антироссийских санкций до предоставления военной или финансовой помощи Киеву.

Перед саммитом в этом декабре объем замороженных средств, которые предназначались Венгрии, составлял около 32 миллиардов евро. Примерно две трети этой суммы — обычные фонды ЕС, распределяемые между странами из общего бюджета, и еще треть — субсидии и дешевые займы из европейского фонда восстановления экономик после пандемии коронавируса. Накануне саммита в Будапеште традиционно подняли ставки очень высоко, заявив, что будут добиваться разморозки всех заблокированных Брюсселем средств и что намереваются наложить вето на оба вопроса по Украине.

Солидарность бывшей империи

По случайному (или нет?) совпадению еще две бывшие части распавшейся в начале ХХ века Австро-Венгрии выступили на этом саммите союзниками Орбана. В начале этой недели Венгрия, Словакия и Австрия одновременно дали понять, что пока не готовы поддержать начало переговоров о вступлении Украины в ЕС. Вето Будапешта на финансовую помощь Киеву собирались поддержать и в Братиславе.

В Словакии в середине осени к власти пришел Роберт Фицо из социал-консервативной партии «Курс — социальная демократия». В ходе избирательной кампании он сумел заручиться поддержкой избирателей, разочарованных периодом длительной политической нестабильности в стране, экономическими проблемами после коронавируса и энергетическим кризисом из-за войны в Украине. В качестве решения этих проблем Фицо предложил прекратить помощь Украине и даже хотел стать посредником в мирных переговорах с Россией. Эту же линию Фицо продолжил и после избрания: отказался предоставлять Украине вооружение и поддержал Виктора Орбана на нынешнем саммите.

У Австрии же, как и у Венгрии, есть свои предметы для торга с Брюсселем и Киевом.

Один из интересов Австрии — Балканы, где в силу своего расположения и исторических причин Австрия обладала большим влиянием. Австрия всегда была сторонницей скорейшего вступления в ЕС стран Западных Балкан — прежде всего Сербии, Боснии и Герцеговины и Черногории.

В ноябре Еврокомиссия рекомендовала начать переговоры о вступлении не только с Украиной и Молдовой, но и с Боснией и Герцеговиной. Тогда глава МИД Австрии предупреждал, что было бы «катастрофой» смотреть на Западные Балканы «через увеличительное стекло», а на Украину — «через розовые очки». При этом сам Брюссель, действительно, не торопится начинать с Боснией и Герцеговиной переговоры о вступлении, объясняя это медленным темпом необходимых для членства в ЕС реформ.

Еще один рычаг Австрии в переговорах с Брюсселем — вопрос по Румынии и Болгарии. Много лет череда австрийских правых и консервативных правительств блокирует вступление Румынии и Болгарии в Шенгенскую зону. Причина — угроза нелегальной миграции через территории этих стран. Накануне саммита, однако, Австрия обозначила готовность смягчить свою позицию по этому вопросу — видимо, в обмен на другие уступки.

Есть разногласие у Австрии и с Киевом. Оно касается Райффайзенбанка. Накануне декабрьского саммита Вена решила повторить то, что уже проделали венгерские коллеги. По данным Reuters, в ходе саммита Австрия потребовала исключения Райффайзенбанка из украинской базы спонсоров войны. Банк попал в список из-за того, что до сих пор активно продолжает свою деятельность на территории России. Аналогичным образом Венгрия требовала исключения своего банка OTP из списка спонсоров войны в обмен на принятие очередного санкционного пакета против России — и добилась успеха.

На момент публикации этого текста решение по исключению Райффайзенбанка из украинских списков не был озвучено. Не удалось Австрии серьезно продвинуться и со вступлением в ЕС Боснии и Герцеговины. В отличие от Украины и Молдовы, переговоры с Сараево саммит решил не начинать, но позиция Вены была учтена: Еврокомиссии рекомендовано подготовить к марту 2024 года доклад об успехах Боснии и Герцеговины на пути реформ и тогда принять решение.

Заложник ситуации

В ЕС и в европейских столицах осознавали угрозу блокировки двух важнейших решений по помощи Украине и пытались заранее купировать возможный политический кризис.

Утром перед началом первого дня саммита состоялась встреча президента Франции Эмманюэля Макрона, канцлера Германии Олафа Шольца, президента Европейского совета Шарля Мишеля и премьер-министра Венгрии Виктора Орбана. Мероприятие носило конфиденциальный характер. Этой встрече предшествовало совещание поздним вечером накануне саммита, в нем участвовали Мишель, Макрон, Шольц и председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен. По данным Politico, лидеры пытались выработать общую позицию для переговоров со странами, намеренными блокировать решения.

И хотя ЕС предпринял много усилий, чтобы добиться единства при голосовании, и даже разморозил накануне саммита 10,2 млрд евро для Будапешта, Венгрия всё же наложила вето на решение о финансовой помощи Украине.

Украина же в конечном счете оказалась «заложником» трех центральноевропейских государств, хотя приняла многие требования со стороны ЕС. В частности, Киев уже дважды вносил изменения в закон о национальных меньшинствах, существенно расширив их права, — например, теперь национальным меньшинствам разрешено вешать баннеры на собственных языках. Этого все последние годы требовал Будапешт: в Закарпатской области Украины проживает многочисленная венгерская диаспора. Последние поправки в закон были приняты прямо накануне саммита.

«Мы приняли ключевые законы. Вы все — и я подчеркиваю: все — хорошо знаете, что мы выполнили все обязательства», — заявил президент Зеленский в ходе своего подключения к саммиту по видеосвязи. Но даже если в этом вопросе Зеленскому удалось быть достаточно убедительным, чтобы повлиять на решение ЕС, это не снимает фундаментальную проблему единства объединения в поддержке Украины. Судя по всему, Европе придется еще долго оказывать помощь Киеву.

Кризис единства

На первый взгляд, в результате «исторического саммита» Европа показала, что способна продавить ключевые решения, даже несмотря на сопротивление Венгрии, Австрии и Словакии. Более того, представители европейского политического сообщества стали радикальнее в своей позиции.

Так, главные политические группы в Европарламенте — Европейская народная партия и Социал-демократы — выступили категорически против новых уступок Орбану в обмен на поддержку Украины. Вместе с Чехией они призвали искать альтернативные механизмы поддержки, чтобы каждый раз не поддаваться на шантаж Орбана. Ги Верхофстадт, бывший премьер-министр Бельгии, а ныне евродепутат либеральной группы «Обновляя Европу», и вовсе, по данным Politico, пытался склонить своих однопартийцев к тому, чтобы пригрозить Еврокомиссии вотумом недоверия, если она пойдет навстречу Орбану и разморозит предназначавшиеся стране средства.

Всё это не выглядит как системный подход к проблеме: ультраправые силы и евроскептики, находящиеся у власти в разных странах ЕС, будут иметь возможность продолжать блокировку принятия решений. В условиях войны и непростого положения в экономике это ставит ЕС в очень невыгодное положение по сравнению с ее потенциальными противниками.

Тем не менее выход у ЕС есть. Накануне саммита Европарламент запустил процесс масштабной реформы объединения, которая должна если не полностью устранить, то по крайней мере снизить возможности какой-либо страны использовать вето в качестве инструмента шантажа. Это процесс сложный, и он потребует участия множества игроков, поэтому если реформа и состоится, то едва ли в ближайшее время.