На 5 июня в Казахстане назначен референдум по поправкам в Конституцию, инициированный действующим президентом страны Касым-Жомартом Токаевым, который смог удержать власть после январских протестов, закончившихся вооруженными столкновениями и введением войск ОДКБ. Еще в марте в президентском послании Токаев объявил, что стране нужны политические реформы, которые в пакете с экономическими и социальными преобразованиями призваны построить «Новый Казахстан». Опубликованные позднее поправки в Конституцию позиционируются президентом как децентрализация власти — частичное перераспределение полномочий от президента к парламенту, и далее — в регионы.
Однако на деле пакет поправок не демонтирует суперпрезидентскую систему, выстроенную в Казахстане Нурсултаном Назарбаевым, но позволяет Токаеву более плавно избавиться от влияния первого президента среди партийной и бюрократической номенклатуры, при этом довольно успешно имитируя реализацию общественного запроса на реформы и выстраивая авторитаризм по собственным правилам.
Авторитаризм без Елбасы
Токаев и близкие к нему эксперты обещают, что в результате поправок Казахстан сменит форму правления: перейдет от суперпрезидентской системы к «президентской республике с сильным парламентом». В политической науке такой режим в Казахстане, так же, как и в России и в ряде других постсоветских стран принято относить к электоральным авторитаризмам. В таких государствах существует одна доминирующая сила, которая зачищает политических конкурентов, но оставляет электоральные процедуры, подчиняя их себе и используя для более легитимного способа воспроизводства своей власти. В Казахстане при Назарбаеве сформировался электоральный авторитаризм с «конкретным человеческим лицом» — вовсю расцветал культ личности первого президента, который закрепил персоналистские черты политического режима. Даже после политической реформы 2019 года, когда формально Назарбаев ушел с президентского поста, он сохранил рычаги управления страной, получив статус Елбасы в Конституции и закрепив за собой посты руководителя Совета Безопасности и председателя правящей партии «Нур-Отан».
Бывший президент Казахстана Нурсултан Назарбаев. Фото: Официальный сайт Первого Президента Республики Казахстан
В поправках к Конституции, за которые 5 июня готовятся проголосовать жители Казахстана, статус Елбасы исключен, что, вероятно, стало следствием зимних протестов и событий, развернувшихся в стране позже. Удержавший в январе власть Токаев сместил Назарбаева с занимаемых им постов, отменил обязательство согласовывать с ним направления политики и отправил под арест его племянника Кайрата Сатыбалды — одного из крупнейших бизнесменов страны. Дочь Назарбаева Дарига сложила полномочия депутата парламента, покинули свои посты и другие родственники первого президента. Все эти изменения были скорее позитивно восприняты обществом, уставшим от доминирования в политике одной семьи за последние 15-20 лет.
В новой Конституции отдельной строкой будет введен запрет родственникам президента занимать какие-либо должности в органах власти и госкорпорациях, а сам президент должен стать беспартийным (т.е. не сможет возглавлять правящую партию). По сути, именно эти поправки позволяют Токаеву создавать ощущение серьезных политических изменений, как бы давая гарантию жителям, что он и его семья лично не смогут подчинить страну так же, как это было при Назарбаеве. К тому же, в планируемом к принятию пакете правок нет ничего, что давало бы Токаеву возможность управлять страной больше двух сроков подряд: статья 42 впрямую запрещает это, а введенное в нее специальное исключение для Назарбаева и вовсе предлагается убрать.
Новые гарантии для диктатуры
Однако на этом какие-либо существенные изменения, вносящие коррективы в выстроенную до этого авторитарную политическую систему, заканчиваются. Оставшиеся 54 поправки, скорее, «донастраивают» систему под самого Токаева и актуальные для него политические задачи. Они призваны создавать видимость демократических по духу изменений, на деле давая президенту более сложную (и менее очевидную) систему контроля за политическими игроками.
Во-первых, существенно меняется избирательная и партийная система. Мажилис — нижняя палата парламента — будет избираться по смешанной системе.
Вместо 100% депутатских кресел, распределяемых при голосовании за партийные списки, в новых правилах по такой схеме будет распределяться только 70%, а оставшиеся 30% — по одномандатным округам.
При этом, как и в России, по партийным спискам формируется единый избирательный округ на всю страну, что дает на выборах преимущество крупным партиям; а сама система остается смешанной несвязанной, т.е. не создающей ограничений на формирование одной партией супербольшинства. В связи с этим даже снижение избирательного барьера с 7 до 5% и упрощение регистрации новых политических партий (например, с 20 до 5 тыс. сокращается число подписей, которые необходимо собрать для регистрации) — не изменит сильно партийную систему. Да, к пяти в данный момент зарегистрированным в Казахстане партиям, скорее всего, добавится еще несколько десятков, но изменить расклад сил они не смогут — за исключением отдельных региональных парламентов.
Фото: Мажилис Парламента Республики Казахстан
Кроме того, депутатские мандаты в Мажилисе становятся императивными: это означает, что при определенных условиях депутат может быть лишен своего кресла. В новой версии Конституции предусмотрено 3 таких условия: отзыв депутата, избранного по мажоритарным округам, самими избирателями этого округа, выход или исключение депутата из партии, от которой он прошел в парламент, или же прекращение деятельности этой партии. Императивные мандаты уже давно признаны недемократической практикой, от которой отказались большинство развитых стран. Угроза постоянного отзыва, как избирателями округа, так и собственной партией резко снижает депутатскую автономию, позволяя контролировать его либо через постоянное нагнетание обстановки и поддержку альтернативного кандидата в избирательном округе, либо через прямое давление авторитарных сил на оппозиционные парламентские партии.
Возможность выгнать из парламента сразу всю партию, если ее деятельность по каким-либо причинам запрещена, дает диктатору еще более мощный рычаг для шантажа нелояльных ему сил.
Во-вторых, в качестве меры по децентрализации Токаев «продает» обществу блок поправок в Конституцию, касающихся отношений президента и акимов — руководителей местных администраций. В новой версии основного закона президент не просто назначает акима, а вносит в маслихаты — местные парламенты — две кандидатуры, из которых областные депутаты и должны выбрать главу исполнительной власти. Кроме того, у президента пропадает прямая возможность отменить решения акимов.
Конечно, в целом эти меры поднимают автономию акиматов. Но если в Назарбаевской версии Конституции эта автономия была нулевая, то в Токаевской — почти нулевая. Президент по-прежнему контролирует процесс номинирования кандидатов на должность акима, а значит может осуществлять их селекцию. Кроме того, у него сохраняется возможность снять акима с должности без объяснения причин. Российский опыт подобного президентского полномочия над губернаторами показывает, что ни о какой политической самостоятельности региональных властей при этом и речи быть не может.
Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев. Фото: Официальный сайт Президента Республики Казахстан
В-третьих, новыми поправками воссоздается упраздненный до этого Конституционный Суд — демократический орган, который по задумке должен выступать противовесом президенту и парламенту. С 1995 года в Казахстане существовал Конституционный совет, председатель которого назначался, а соответственно и полностью контролировался президентом. Председатель воссозданного суда также будет назначаться президентом, однако теперь — при согласии на это верхней палаты парламента — Сената.
Надо признать, что существование Сената в политической системе Казахстана в целом оправдано слабо. Как правило, верхняя палата парламента нужна для дополнительного представительства регионов либо в федерациях, либо в сильно децентрализованных унитарных государствах.
В Казахстане и подобных ему режимах Сенат играет роль дополнительной страховки авторитарного президента в том случае, если что-то не так пойдет в нижней палате.
Это связано с принципом его формирования: как и в России, сенаторов по сути делегирует руководство областей, избирая их местной легислатурой (а как контролируются акиматы областей — мы уже коснулись выше). Совсем на крайний случай в Сенате еще и предусмотрена президентская квота «назначенцев» — правда, новые поправки сокращают ее с 15 до 10 человек. Поэтому воссоздаваемый в республике Конституционный суд также окажется полностью подконтрольным президенту. Кроме назначения председателя, глава государства делегирует четырех судей в состав самостоятельно, а еще по три будут выбираться Сенатом и Мажилисом.
Важно еще и то, что поправки никак не меняют статус и полномочия других инструментов авторитарного господства: силовых структур, верховного суда, центрального банка и т.д. Руководители большинства из них они назначаются президентом при формальном согласии на это Сената. Не забирают поправки у президента и его основное управленческое полномочие — возможность издавать Указы, де-факто имеющие силу закона. На совсем крайний случай — у Токарева не исчезает из Конституции и полномочие президента по роспуску парламента.
Перекупить нельзя запугать
Кроме создания у общества иллюзии по демократизации и децентрализации политической системы при сохранении всей реальной полноты власти в руках президента, референдум по поправкам в Конституцию нужен для Токаева еще по нескольким причинам.
Зимние протесты, вооруженные столкновения, ввод войск ОДКБ подорвали личную легитимность президента. Следующие президентские выборы только в 2024 году, и проводить их раньше срока рискованно, поэтому референдум может выступить для Токаева относительно безопасным источником пополнения легитимности. Близкие к президенту социологические службы уже объявили, что поправки поддержат около 70% населения Республики, и, вероятно, сами результаты голосования будут как минимум не хуже. Дополнительная легитимность нужна Токаеву, с одной стороны, для перезапуска процесса реформирования в других областях — экономике, социальной сфере, культуре. Вероятно, проработанные программы этих реформ появятся к осени. С другой стороны, обновление через Конституцию и новая программа реформ даст возможность Токаеву и обновить элиты, особенно в части партийной и бюрократической номенклатуры.
Протестующие на центральной площади Актобе, 4 января 2022. Фото: соцсети
После зимних событий никаких громких перестановок, помимо преследования родственников Назарбаева, занимавших государственные посты — не произошло, хотя ситуация в политической системе поменялась кардинально. Либерализация партийного строительства, зафиксированная в новой Конституции, запустит естественный процесс политической борьбы, в рамках которого Токаев может постепенно избавиться от элитных групп и ставленников бывшего президента, поэтапно превращая элиту из «коллективного Назарбаева», частью которого был и сам Токаев — в «коллективного Токаева».
Этот процесс превращения не означает абсолютной зачистки старой номенклатуры или правящей партии «Нур-Отан», недавно переименованной в «Аманат».
Такая зачистка просто невозможна в текущих условиях Казахстана: у Токаева нет своей отдельной команды, а «скамейка запасных» крайне коротка.
Скорее, президент попытается чередовать для элиты угрозу зачисткой с покупкой лояльности через перераспределение рентных и бизнес-потоков от тех, кого все же назначат ответственным за зимние беспорядки. Если такой подход будет выбран, то он приведет Казахстан к модели, где диктатор будет опираться не на собственный культ личности — от которого общество подустало — а на какой-то коллективный инструмент господства, например, на правящую партию.
Таким образом, к 2030 году — концу второго потенциального срока Токаева — Казахстан пройдет путь от авторитаризма с культом личности к «обезличенному» электоральному авторитаризму. Но шансы на демократизацию, к сожалению, невелики.
