Оружие нейтралитета  

Согласно данным Кильского института мировой экономики, за год с начала войны помощь Украине оказали 40 стран. На первом месте рейтинга находятся США, предоставившие финансовую, гуманитарную и военную помощь Киеву на сумму 73,18 млрд евро. Среди европейских стран самую большую поддержку — в размере 4,89 млрд евро — оказала Великобритания, а среди стран ЕС — Германия, чей вклад оценивается в 2,36 млрд евро. Швейцария занимает в этом рейтинге 22-е место, но, как отметили в институте, она не поставляла военную помощь — только гуманитарную (на 180 млн евро) и финансовую (на 60 млн евро).

Несмотря на то, что война в Украине, по данным ОЭСР, стала самым масштабным в мире военным конфликтом со времен Второй мировой войны, Швейцария и в этом конфликте продолжает соблюдать нейтралитет, официально длящийся уже более двух столетий. Президент Ален Берсе в интервью изданию NZZ am Sonntag обозначил позицию страны по поводу поставок оружия в Украину однозначно: «Швейцарское оружие не должно применяться в войнах. Швейцарский нейтралитет обязан сохранять все свои центральные элементы, в частности приверженность гуманитарному праву и правам человека». 

До полномасштабного вторжения России в Украину в некотором смысле нейтральна была и Дания, на тот момент уже около тридцати лет не участвовавшая в обсуждении обороны ЕС. Однако в марте 2022 года ее власти объявили и 1 июня провели референдум, в ходе которого жители страны ответили на вопрос: «Голосуете ли вы за или против участия Дании в европейском сотрудничестве в области безопасности и обороны путем отмены исключения от участия в обороне ЕС?» Большинство проголосовавших отмену поддержало. Это позволило Дании принимать решения по военной помощи Украине не только самостоятельно, но и в рамках Евросоюза. 

Швейцария, однако, позицию решила не пересматривать, в связи с чем столкнулась с серьезным давлением со стороны других стран, в первую очередь, США. 16 марта посол США в Берне Скотт Миллер заявил в интервью Neue Zürcher Zeitung, что США уважают нейтральную позицию Швейцарии в войнах, однако «Швейцария не может называть себя нейтральной и позволять одной или обеим сторонам [войны в Украине. — Ред.] использовать ее законы в своих интересах». Миллер считает, что сложившаяся ситуация выгодна России, которая «сейчас нарушает все базовые принципы международного права». 

— уверен посол.

Действительно, весь этот год внутри Швейцарии идут дебаты — о допустимых для нейтральной страны действиях как в отношении военной помощи, так и в отношении санкций. Может ли Швейцария реэкспортировать оружие в Украину или, по крайней мере, не препятствовать другим странам в поставках, если оружие было произведено в Швейцарии? И что делать с миногомиллионными российскими активами в стране, чья банковская система традиционно имеет репутацию самой надежной и не подвластной политическим играм?

Торговля нейтралитетом

Швейцария была официально признана международным сообществом нейтральным государством в 1815 году, когда прошел Венский конгресс. Авторы Конституции 1848 года отметили, что нейтралитет помогает сохранять суверенность страны. 

Как рассказал «Би-би-си» профессор политологии Университета Базеля и директор исследовательского института Лоран Гетшель, до того как стать нейтральной, Швейцария из экономических соображений широко предоставляла услуги наемников. «Старая Швейцарская конфедерация была очень бедной страной — ее территория была непригодна для крупномасштабного земледелия, у нее не было выхода к морю, заморских колоний с их ресурсами, так что наемничество стало просто источником дохода», — объясняет он. 

В течение XVII-XVIII веков швейцарские наемники участвовали в войнах на стороне самых разных стран, так что в случае военного конфликта самой Швейцарии было бы даже трудно поддержать кого-то одного. Это и привело к тому, что в 1815 году швейцарцы приняли решение официально стать нейтральной страной и отказаться от участия в любых войнах. 

Лоран Гетшель в комментарии для «Новой-Европа» добавляет, что нейтралитет Швейцарии стал также частью крупной европейской сделки, в результате которой страна получила новые территории — кантоны Вале, Невшатель (в то же время ставший прусским княжеством) и Женева, до того бывшие под контролем Франции.

В 1907 году в Гаагских конвенциях были описаны права и обязанности государств, придерживающихся нейтралитета, и Швейцария подписала этот документ. Согласно нему, нейтральные государства обязаны в том числе отказаться от участия в любых войнах и от предоставления оружия какой-либо из воюющих сторон. 

Непреодолимые законы

Сам по себе нейтралитет никаким жестким образом в законодательстве Швейцарии не определяется. «Это совокупность всех мер, которые нейтральное государство принимает по собственной инициативе для обеспечения ясности и убедительности своего постоянного нейтралитета», — говорится на сайте МИД Швейцарии. «В Швейцарии нет законодательства о нейтралитете, но есть законодательство об экспорте оружия», — уточняет в комментарии «Новой-Европа» профессор Женевского университета Роберт Колб. 

Экспорт оружия в Швейцарии регулируется федеральным законом «О военном имуществе». Согласно нему, для экспорта вооружений нужна лицензия, а также декларация о нереэкспорте. Под реэкспортом понимается вывоз из страны товаров, которые ранее были ввезены в неё из других государств. Декларацию об отказе от реэкпорта можно отменить в отношении компонентов вооружения, «если установлено, что, оказавшись за границей, они будут интегрированы в изделие и не реэкспортируются в неизмененном виде», а также если их ценность по отношению к готовой военной технике «ничтожно мала».

В этом же законе говорится и о выполнении Швейцарией международных обязательств, одно из которых — как раз соблюдение нейтралитета во время военных конфликтов. Пункт b статьи 22 прямо запрещает отправку оружия в воюющие страны. 

Ссылаясь на нейтралитет, конфедерация уже отклоняла запросы Германии, Испании, Дании и Нидерландов о поставках Украине оружия, произведенного в Швейцарии. Также в декабре прошлого года Берн запретил Германии экспортировать в Украину зенитные снаряды для танков Gepard, которые Швейцария продала Берлину несколько десятилетий назад. 

Но профессор Бернского университета в отставке Томас Коттье считает, что ситуация не такая однозначная: 

Некоторые швейцарские политики также выступают за разрешение реэкспорта оружия в исключительных случаях. 

В частности, этой позиции придерживается лидер «Свободной демократической партии. Либералы» Тьерри Буркарт. «Мы нейтральны и останемся такими, но в текущей ситуации мы фактически мешаем нашим западным партнерам поддерживать Украину», — приводит его слова издание Politico. Партия Букарта — третья по численности в Национальном Совете (большая палата парламента Швейцарии) и занимает 29 мест из 200. Сам Буркарт вносил в Совет Кантонов (малая палата парламента) предложение разрешить европейским странам поставлять оружие, произведенное в Швейцарии, в Украину. Совет предложение отклонил: 23 члена проголосовали против, 18 — за, 2 — воздержались.

Вместе с тем в марте Национальный совет принял поправку, разрешающую странам, которые покупают швейцарское оружие, реэкспортировать его в подвергшуюся нападению страну. Однако де-факто поправка ничего не изменила, потому что для разрешения реэкспорта должно быть выполнено условие: пересылка оружия возможна, если Совет Безопасности ООН принимает резолюцию о том, что одна из сторон конфликта виновна в нарушении международного права, а ее жертва — имеет право на оборону. Это условие на практике оказывается невыполнимым, потому что у России есть постоянное место в Совбезе ООН и право вето, с помощью которого она блокирует любые попытки осудить ее нападение на Украину.

Как считает профессор Университета Берна и специалист в области европейской политики безопасности Фабио Вассерфаллен: «Правительство подтвердило свое нежелание в этом отношении [обсуждать косвенную военную помощь Украине. — Ред.]. В парламенте несколько сил пытались найти решение, но в конечном итоге это не увенчалось успехом. По вопросу таких поставок может быть пространство для конкретных договоренностей, но оно, по-видимому, очень ограничено». 

Выведено из эксплуатации

Выход из этой ситуации, по мнению профессора Женевского университета Роберта Колба, надо искать в действующем законодательстве, которое на самом деле все же позволяет выдавать разрешения на реэкспорт. По его мнению, экспорт и реэкспорт оружия — это разные вещи, и поэтому швейцарский нейтралитет не должен распространяться на последний. 

Более того, если оружие было произведено в другой стране, а Швейцария его некоторое время назад приобрела, можно обратиться к правилу 2006 года, согласно которому иностранное оружие, которое больше не нужно армии, должно быть перепродано в приоритетном порядке стране-производителю «без условий», в том числе без запрета на экспорт и реэкспорт.

Однако, несмотря на продолжающиеся дебаты по поводу реэкспорта и на существование правила от 2006 года, в марте 2023 года Швейцария утилизировала зенитные ракеты Rapier, произведенные в Великобритании, которые могли бы быть переданы Украине. Как писала NZZ am Sonntag, арсенал был несколько устаревший, но вполне работающий. То, что оружие еще функционирует и вполне могло бы быть использовано, подтвердил и экс-главред газеты Allgemeine Schweizerische Militaerzeitschrift Петер Шнайдер: «Ракеты старые, но не полностью выведены из строя. Их можно было бы очень хорошо использовать против низколетящих целей, например беспилотников, истребителей или вертолетов». 

Швейцария приобрела 60 единиц этого оружия в 1980 году и несколько раз модернизировала. В конце 2022 года зенитные ракеты были выведены из эксплуатации и признаны непригодными. «Абсурдно, что мы утилизируем оборонительное оружие в Швейцарии», — считает член Национального совета Франсуа Пуанте. Он уверен, что Rapier — оружие британского, а не швейцарского производства — не подпадает под закон о запрете экспорта швейцарской военной техники в зоны конфликтов. 

Как пишет NZZ am Sonntag, Швейцария не стала передавать Rapier Великобритании, как это предполагало правило 2006 года, так как не получила соответствующего запроса из Лондона и сама не предложила заключить соответствующее соглашение властям Британии. 

Впрочем, Rapier — не единственное оружие, попавшее в Швейцарии под списание, несмотря на то, что оно еще в рабочем состоянии. В ближайшие годы армия конфедерации выведет из эксплуатации и некоторые другие иностранные системы вооружения, в том числе 248 пехотных танков М113 и более 100 артиллерийских орудий типа М109. 

Санкции с отсрочкой

Однако позиция Швейцарии после начала полномасштабного вторжения в Украину подвергаются критике не только по вопросу оружия, но и из-за специфической политики страны по санкциям против России.

С начала российского вторжения в Украину Швейцария присоединилась к ряду санкций, введенных ЕС, но каждый раз вводила ограничения позже. Например, восьмой пакет санкций Евросоюза был утвержден 6 октября, Швейцария же присоединилась к нему только 23 ноября. В марте 2022 года эксперт по борьбе с коррупцией Марк Пит рассказал Reuters, что ему известно как минимум об одном случае, когда Швейцария ввела санкции против российского олигарха на неделю позже ЕС и тот за это время успел продать свои активы в стране. «Либо это проявление некомпетентности, либо они [власти Швейцарии. — Ред.] хотели позволить вывести эти российские [активы] из страны», — считает Пит. 

Посол США в Берне, указывая на неоднозначность нейтралитета Швейцарии, который играет на руку России, также заметил, что Швейцария вводит санкции против России медленнее ЕС и Соединенных Штатов. «Санкции сильны лишь настолько, насколько сильна политическая воля, стоящая за ними. Мы должны найти как можно больше активов, заморозить их и, если необходимо, конфисковать, чтобы предоставить их потом Украине на цели послевоенного восстановления», — считает Скотт Миллер. 

По словам соучредителя проекта OCCRP Пола Раду, Швейцария «превратилась в огромный сейф-хранилище активов российских олигархов». Он отметил, что их активы, «награбленные у простых людей, расположены на счетах, в банковских ячейках, они инвестированы в недвижимость и произведения искусства». 

За последние десять лет в Швейцарии при многих банках появились так называемые Russian Desks — отделы, которые специализируются на работе с клиентами из России, пишет издание Swissinfo. Также в стране есть юристы, доверительные управляющие и другие специалисты, которые работают исключительно с россиянами. При этом финансовые консультанты и адвокаты не обязаны сообщать властям о сомнительных операциях, которые впоследствии могут быть связаны с отмыванием денег. 

В апреле представитель SECO (Государственного секретариата по экономическим вопросам) сообщил Swissinfo об отсутствии планов создания специальной рабочей группы по отслеживанию российских активов, подобно ряду европейских стран (например, Франции и Германии). Ответственность за информирование властей о подозрительных активах, которые могут попасть под санкции, несут «лица и учреждения, которые владеют или управляют соответствующими активами и средствами. Если эти активы в теории являются объектами санкций, то тогда данные лица или учреждения обязаны немедленно сообщить о них в SECO». 

По словам властей США, им известно о 7,75 млрд швейцарских франков (7,75 млрд евро) российских активов, которые Швейцария заморозила в рамках санкций. Всего, как писала Sonntags Zeitung, в Швейцарии находится в общей сложности 46,1 млрд швейцарских франков российских активов. 

Но, по мнению Миллера, власти страны могли бы заморозить российские активы еще на сумму от 50 до 100 млрд швейцарских франков. Ассоциация швейцарских банкиров утверждает, что объем российских активов в стране предположительно достигает 200 млрд швейцарских франков. При этом в ассоциации считают, что и эти данные неточны — цифра может оказаться сильно больше. 

В марте банк Credit Suisse отчитался о заморозке российских активов на сумму около 17,6 млрд швейцарских франков. Тогда же Le Monde писала, что властям Швейцарии удалось выявить российские активы на сумму 42 млрд швейцарских франков, а заморозить из них — 7,5 млрд. Уже в апреле этого года после давления G7 Швейцария начала рассматривать возможность присоединиться к новой инициативе развитых стран по блокировке активов российских олигархов и связанных с ними лиц. Если Берн пойдет на это то, по словам посла США в Швейцарии, страна заморозить еще от 50 до 100 млрд франков. 

Отвечая на упреки США, профессор Университета Берна Фабио Вассерфаллен объяснил медлительность Швейцарии в присоединении к санкциям особенностями политического устройства страны: «Поскольку Швейцария является федеральной страной, кантоны также играют важную роль в правоприменении». При принятии каких-либо решений Федеральный совет (нацправительство) должен проконсультироваться с кантонами, что требует времени. К тому же многие законопроекты перед тем, как быть принятыми, выносятся на референдум и вступают в силу окончательно только после голосования. 

Помимо этого, Швейцария узнает о санкциях вместе с остальным миром. Как объясняет уже Лоран Гетшель: «Поскольку Швейцария не является членом ЕС, ее заранее не уведомляют о санкциях. Как только ЕС принял решение, Швейцария получает информацию и принимает идентичные или аналогичные санкции. Насколько мне известно, задержка, которая случается при этом, незначительна».

Однако, кажется, этим причины не исчерпываются. В самой Швейцарии существуют очень разные точки зрения относительно заморозки российских активов. Так, рабочая группа Федерального управления юстиции Швейцарии сообщала следующее: «Гарантия права на собственность закреплена в Конституции. Нет никаких правовых оснований для ареста российской частной собственности».

При этом в 2022 году в швейцарском парламенте все же обсуждался вопрос не только присоединения к ограничениям, которые вводит ЕС, но и собственных односторонних санкций в отношении России. Депутат Элизабет Шнайдер-Шнайтер называла их «важным инструментом, который укрепит дееспособность Федерального совета», а ее коллега Фабиан Молина предлагал задуматься о последствиях бездействия: «Когда нарушается международное право, международное сообщество несет ответственность за то, чтобы заставить нарушителя правил снова соблюдать их. Иначе мы все будем жить в анархии». Летом 2022 года Большая палата парламента Швейцарии одобрила поправки об односторонних санкциях, но позже, в сентябре, они не прошли в Сенате.

Так что на данный момент ведущиеся уже более года дебаты о нейтралитете, реэкспорте оружия и односторонних санкциях в отношении России ни к чему не привели. Каких-то значимых решений по этому поводу Швейцария так и не приняла. Запрет на реэкспорт мешает другим странам поставлять оружие Украине, а неспешность в присоединении к санкциям ЕС оставляет пространство для маневров держателям российских активов. 

Как писало издание Swissinfo, с одной стороны, власти конфедерации не хотят злить Европу и Соединенные Штаты, с другой — не хотят терять свою репутацию «надежного (о)хранителя активов от политического внесудебного произвола». Все это, видимо, и заставляет Швейцарию держаться своих принципов, несмотря ни на что.